真正把“指尖”上的负担减下去（金台视线·紧盯形式主义问题②）

这其中，有4个案件涉及的是《深圳经济特区欠薪保障条例》23条。

《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》13条第2款则列举了房屋征收补偿方案所应涵盖的7类20项内容，详细分析了房屋征收补偿方案。[25] 地方性法规也可能在具体案件中被用于否认某组织的行政主体地位。

现实中，从本地利益出发所进行的立法并不鲜见。至于法院为何不愿意适用地方性的规定，该处长认为与法院内部上下级之间的监督机制有关。[12]限于篇幅，本文仅列举案件文号：（2016）豫14民终3955号、（2012）济民二初字第493号、（2014）宛龙民一初字第490号。[14]作为其上位法的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》10条仅指出了征收补偿方案的存在，并未就其具体内容展开，山东省的规定为征补方案细节的规范化指出了方向，充实了这一概念的内容。[60] 另一方面，制度功能缺失也有可能是因为地方立法作了无意义的重复。

若从立法信息收集的完整性角度考虑，则信息收集面越宽，访谈调查对象越多，获得的资料越丰富。不仅是河南，经济相对发达的上海也存在类似的情况。具体地说，应着力发展日常的具体的法治，以此训练司法的专业能力、提高司法在宪法结构中的地位和独立品格，在原则问题、价值问题、政治问题、意识形态问题上应走有中国特色的政治宪政主义道路。

比如劳动教养、收容遣送是否符合国际人权标准。从阶级斗争转向现代化建设、三个代表的理论、新民本主义吸取了文革的教训和东欧社会主义政权解体的教训，旨在从根本上增强人民对共产党的认同。在中国语境下讨论政治宪政主义，必须坚持两个前提，那就是共产党的领导和人大至上。管理型国家可以诉诸实际的必然性、事物的状态、局势的强迫、时代的急需和其它不是由规范规定的，而是由处境决定的辩护。

总之，司法化论者表面上引用宪法，呼吁实施宪法，但实际上他们根本就没有认真分析中国宪法内含的根本法及其序列，因而他们也不问法院是否适合解释、裁决。第三是公民，即政治认同，在宪法上体现为公民基本权利。

于是，在这里政治和法律责任的追究转化为党纪监督、行政监察、人大监督、法律制裁的综合体系，违宪的话语转化为违纪、违法、政治能力欠缺或决策失误等语言形式。进入 陈端洪 的专栏 进入专题： 合宪性审查 。中国不管是在计划经济时代，还是在改革开放时代，都具有典型的管理型国家的属性。——1982宪法序言 中国宪法序言最后一段被宪法学者奉为圭皋，成了一切宪法批评的总根据，是近年来呼吁宪法司法化 的直接文本依据

适用简易程序、需要当场作出的执法决定, 在实践中通常采取的是事后监督机制, 即在法律规定时限内进行备案, 从而确保其合法、合理。鉴于大多数行政行为具有一定的裁量空间, 因而人民法院在审理行政行为的合法性时不可避免地会遇到行政行为的合理性和适当性问题, 且合理性和适当性问题的解决也会影响行政争议的实质性解决。一方面, 由于介入相对滞后、人员力量不足, 且原则上既不宜自行或重作调查取证, 也不允许审核时间过久, 因而法制审核只能是在业务机构给出的基本判断、事实和依据的基础上进行适当的内部审核, 所出具的审核意见只能做到尽量全面、深入、完整、准确, 不宜求全责备, 否则, 对法制机构而言既不公平也不合理。[9]作为一种事中监督, 重大执法决定法制审核具有过程性和及时性的优势, 便于及时发现问题并予以纠正或补救, 能够弥补已有的行政执法事后监督机制 (包括立法监督、司法监督、行政监督和社会监督) 所固有的结果性和滞后性等不足, 从而与其形成监督合力, 有效促进行政执法活动的合法、有效。

关键词:  重大执法决定法制审核制度; 实体要素; 程序保障 2016年12月30日, 中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》 (以下简称《试点工作方案》) , 《试点工作方案》指出:行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的主要方式。(一) 列明一张清单 如前所述, 对纳入法制审核范围的重大执法决定, 已出台的审核办法均规定得比较笼统, 这张清单就是要解决哪些事项纳入审核的问题。

(一) 重大执法决定法制审核的正当主体 重大执法决定法制审核制度的落实主体是行政执法机关, 而审核工作的承担主体是法制机构。总之, 重大执法决定法制审核制度的建立, 既利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益以及公共利益, 也利于切实保障行政执法决定的合法性、有效性并提高行政执法活动的质效。

关于重大执法决定法制审核制度的实施效果还有待实践的检验, 而其本身存在的一些问题如根据不同的执法类别如何界定重大执法决定的范围, 如何明确划定法制机构、承办机构以及负责人之间的法律责任等, 也有待进一步探究。(二) 制订一本手册 手册要解决的是对重大执法决定进行具体审核时, 如何把握审什么、怎么审的问题。重大执法决定会涉及行政相对人的权利义务, 甚至可能产生较大的社会影响, 其一旦脱离法治轨道, 就会变成乱作为、滥作为, 既可能侵犯行政相对人的合法权益, 也会影响行政机关的公信力、执行力。作者简介：侯孟君，浙江省人民政府法制办公室、行政法制研究室副主任科员。笔者认为, 目前, 地方政府宜采取行政规范性文件的形式来推行法制审核制度。(三) 重大执法决定法制审核的具体内容 重大执法决定法制审核的内容应当涵摄重大执法决定的合法性与合理性。

囿于行政执法种类、领域、层级的多样性以及具体执法事项所面临情势的即时性、复杂性, 上述范围只是提供了一个基本的参考框架。从合法性维度来看, 重大执法决定法制审核制度具有规范行政执法, 保障公民权益的功能价值。

因此, 推行重大执法决定法制审核制度, 各行政执法机关要认真落实《试点工作方案》, 把握其中的要义, 着力从明确制度推行的实体要素和探索制度推行的程序保障两个维度主动作为, 积极推进, 以确保制度落到实处。依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量。

政府法制机构及其工作人员是政府法律顾问的主体, 服务和推进依法行政是其工作职能的重要内容。其次, 法制机构的职能定位也决定了其作为重大执法决定法制审核主体的正当性。

首先, 根据内部监督机制的要求以及行政机关工作机制的特点, 重大执法决定法制审核的主体应当是法制机构。《试点工作方案》中明确试点单位的重大执法决定法制机构负责本单位的重大执法决定法制审核工作。但一项制度的执行情况和实施效果如何, 有赖于实践中的每一个具体环节和各方面的现实因素。三、推行重大执法决定法制审核制度的程序保障 对于行政执法机关而言, 重大执法决定法制审核制度还是一项新制度, 在具体实施的思路、环节、方式、方法等方面尚需不断摸索和求证, 加之各地、各系统情况不一、基础不同, 所以, 目前部分地方已出台的《重大执法决定法制审核办法 (规定) 》多是原则性和粗线条的, 因而具体的操作办法还应由各级行政执法机关研究制定。

(三) 重大执法决定法制审核制度的功能价值 ⒈规范行政执法, 保障公民权益。因此, 人民法院认为有必要增加对行政行为的合理性和适当性审查。

这就要求各地各级行政执法机关应从本机关的实际出发, 进一步细化审核范围, 明确审核时限和流程, 落实审核责任。在经济社会快速发展的背景下, 行政机关的行政执法应以‘效率优先, 兼顾公正为原则, 用足各种法律手段大胆执法。

[8]重大执法决定法制审核作为行政执法内部工作流程中的一个环节的制度化形式, 是正当法律程序对行政执法决定作出过程的一种关注, 是一种具有事中性的行政执法监督程序, 属于行政程序的组成部分。目前, 行政法基本原则尚无统一表述, 但均强调行政行为应当合法、合理, 因而行政执法行为理应遵循合法、合理的行政法基本原则。

各级法制机构既要积极、主动地向本级领导作好汇报, 争取得到其对自身工作更多的理解、支持, 同时也要积极、主动地与政府办公室 (厅) 、业务机构进行沟通、商量, 增进相互信任, 取得更多共识, 尤其在具体审核中要特别注意方式、方法, 避免不必要的矛盾和争议。笔者认为可以从以下三个方面入手, 即探索三个一的工作路径, 建立健全推进重大执法决定法制审核制度的程序保障。(二) 重大执法决定法制审核制度的概念要义 2014年10月23日, 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 提出, 要严格执行重大执法决定法制审核制度。本文认为, 重大执法决定法制审核制度的推行, 应当从法制审核的主体、范围、内容、程序、结论等方面确定其实体要素, 以一张清单一本手册一套机制为重点建立程序保障机制。

(四) 重大执法决定法制审核制度推行的现状 1.重视程度和推行进度差异较大。2015年12月27日, 中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年) 》 (以下简称《纲要》) 进一步提出, 要严格执行重大执法决定法制审核制度, 未经法制审核或者审核未通过的, 不得作出决定。

而重大执法决定法制审核是深入推进依法行政、全面建设法治政府的一项重要举措。这是重大执法决定法制审核制度在国家层面政策文件中首次出现。

因此, 重大执法决定法制审核后, 不论承办机构的办理意见与法制机构的法制审核意见是否一致, 均应提交给行政执法机关负责人审批, 由负责人作出最后决定。行政执法的质量取决于事实认定、法律适用、程序执行等是否合法、合理, 而这些方面的工作主要由业务机构承担。